La crisis del Estado de las Autonomías en España

Intentando resolver el viejo problema de las nacionalidades históricas y al mismo tiempo dar una salida a la reforma del anquilosado aparato de Estado del franquismo, la Constitución Española de 1977 creó las bases de un nuevo modelo de estado descentralizado: el llamado Estado de las Autonomías. 17 gobiernos autonómicos con sus respectivos parlamentos y con administraciones públicas de nueva planta capaces de gestionar múltiples competencias.

NACIONALISMOS Y DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO. LA TRANSICIÓN

Esa forma de resolver los pleitos nacionales y la descentralización, al mismo tiempo y en la misma maniobra, puede que esté en la base del éxito del modelo. Pero puede que eso mismo sea la razón de sus propias limitaciones.

Nunca sabremos, o por lo menos nunca tendremos la seguridad, si el nuevo modelo estaba alentado con mayor o menor intensidad por las exigencias o las demandas de las fuerzas progresistas y nacionalistas o por el entendimiento por parte de la derecha y de las fuerzas conservadoras de la necesidad de superar y modernizar el marco de la administración franquista como una maniobra vital para el éxito de la operación reformista.

El impulso de las fuerzas nacionalistas no hubiera sido suficiente sin la comprensión e, incluso, la aceptación del fenómeno nacionalista por parte de las izquierdas “estatales” de aquellos años. A estas alturas de la historia mucha gente se sorprende de que tanto la izquierda socialista como la comunista fuese en aquellos años tan “autonomista” e incluso “autodeterminista”.

Tuvieron que pasar algunos años, pocos seguramente, para que esas ideas tan consustanciales con la izquierda antifranquista fuesen arrumbadas en el interior de los partidos mediante el retorno del jacobinismo. Aunque de vez en cuando afloran las viejas ideas de la izquierda asociada con los nacionalismos no cabe duda que el peso de las mismas es mucho menor.

La identidad nacional catalana del PSC por ejemplo, no digamos del desaparecido PSUC, palidece ante la fortaleza de los polos “españolistas” en el interior de esos mismos partidos. Incluso cuando algunas formaciones, pongamos por caso la Izquierda Unida vasca o el Partido Socialista gallego, por razones políticas de conveniencia, inician procesos de convergencia con fuerzas nacionalistas, especialmente a la hora de formar coaliciones de gobierno, no tanto desde los bancos de la oposición, el resultado no suele acompañar y el retorno a las viejas esencias, no tan viejas por cierto, suele ser deficiente. Muchos estamos seguros que el declive de Izquierda Unida en el conjunto de España ha tenido mucho que ver con las prácticas de su formación vasca y el destrozo que las mismas han causado en la militancia del resto de España.

Por lo referido al impulso del sistema autonómico desde las fuerzas de la derecha y del centro reformista procedentes del franquismo no cabe duda que su motivación era la de renovar el aparato de la administración franquista. Una administración deforme, técnicamente obsoleta y muy corrompida por años de desidia y de abandono. Si alguien tenía un conocimiento cabal del desastre de aquella vieja administración eran precisamente los que la dirigían.

Sabían de la necesidad de cambios muy serios en las administraciones tributarias, de la reforma obligada de las administraciones locales y eran conscientes de que se necesitaban años para conseguirlo dadas las carencias presupuestarias de aquel ciclo económico subordinado a la presión de la crisis de los 70. Calculaban que el poder de la derecha iba a asentarse en muchas de las comunidades autónomas donde pensaban hacer mangas y capirotes y que al tiempo lograrían conformar unas administraciones precarias en aquellos sitios en los que gobernasen las izquierdas o los nacionalismos. Nadie calculaba entonces el resultado final de los cambios.

Resultado. La fuerza de unos y los cálculos de los otros dieron lugar a la emergencia del Estado Autonómico.

PROCESO DE CREACIÓN DE LAS NUEVAS ADMINISTRACIONES

A partir de ese momento se fueron creando las nuevas administraciones. En algunos casos de nuevas no tenían nada. Eran simple continuidad de las viejas estructuras del franquismo. Si quieren una prueba manifiesta de ello solo tienen que dedicar un pequeño tiempo a interrogarse sobre qué puñetas pintan en nuestro nuevo modelo de estado las caducas estructuras llamadas Diputaciones. Pero en otros casos los cambios fueron formidables. Especialmente el caso catalán. De repente los catalanes, fóbicos a emplearse en las administraciones públicas, tuvieron que poner a los mejores, a veces a los peores, hijos de sus clases medias a trabajar en las consellerias o estructuras políticas de nueva planta. Se encontraron así en posesión de los poderes políticos y administrativos gentes y profesionales procedentes del mundo de la empresa poco amigos de las devociones burocráticas del sector público. De ese encuentro entre culturas tan diversas nació el patrón de unas nuevas administraciones, de unas nuevas castas de funcionarios. En otras autonomías el proceso ha sido algo diferente. Desde aquellas en las que se han asentado con fuerza los intereses clientelares de los partidos gobernantes hasta aquellas en las que se han hecho fuertes capas de funcionarios o empleados públicos, sobre todo procedentes de los sectores sociales como la educación, que han hegemonizado la dirección de las nuevas administraciones.

La historia de esos cambios está por hacer pero el resumen si se puede anticipar. El Estado se ha modernizado considerablemente aunque no de forma homogénea. Y hoy las clases gobernantes son más diversas en su extracción social y más cualificadas técnicamente que en el anterior régimen.

LA DINÁMICA CONFRONTACIÓN VERSUS COOPERACIÓN

No ha sido fácil el tránsito. Y lo malo es que se han dedicado ímprobos esfuerzos a asentar y a consolidar, o a confrontarlo desde la acera del estado central, el poder y las competencias de esa nueva clase de gobernantes mediante el bonito juego del “quítate tú que me pongo yo” o “te llevo al constitucional, machote, porque te estás pasando”. Ese juego competitivo, esa especie de confrontación sorda, no se ha detenido en la esfera puramente política o administrativa. Se ha trasladado al conjunto social.

En estos años han aflorado miles de estructuras sociales, profesionales, sindicales, etc., bajo el paraguas o la demanda del hecho autonomista. También es verdad que esas estructuras eran inexistentes en el viejo régimen pero no deja de ser cierto que replicar comunidad a comunidad las constelaciones sociales típicas de la fase avanzada del capitalismo en la que vivimos en cada región o nación del estado, no deja de ser un ejercicio costoso y, en ocasiones desequilibrado. No existe comunidad autónoma en la que no se generen demandas, muchas veces artificiales, para la conformación de cientos de instituciones, asociaciones, etc., con el objetivo de tener interlocutores reglados y conformados al marco competencial propio de cada comunidad autónoma. Cámaras de comercio, colegios profesionales, asociaciones civiles, plataformas empresariales y sindicales, todo tipo de organismos sociales se reproducen como setas en todas y cada una de las comunidades al margen de la masa crítica que les dé sentido y oportunidad. La cuestión es tener “interlocutores” aunque para ello haya que inventarlos.

Puede que mientras tanto el otro componente básico para conseguir que un estado de esas características funcione: la cooperación entre las instituciones, el sentido “federal” en definitiva, haya brillado por su ausencia. Dedicados los nuevos poderes a la búsqueda de su propia fortaleza y al crecimiento de su propio chiringuito se ha generado un status quo poco amigo de la conformación de políticas abiertas de coordinación.

CRISIS DE LEGITIMACIÓN

Lo que es más grave: se están desarrollando en el ánimo ciudadano ideas contrarias al propio sistema autonómico. Hoy resulta cómodo y hasta de buen tono manifestarse en contra del estado de las autonomías. Se acusa al invento de ineficiente, conculcador de derechos y hasta de ser la causa de la mayoría de nuestros problemas económicos debido a su supuesto despilfarro y su corrupción. Y esas ideas son comunes entre gentes de derecha y de izquierda indistintamente. Los únicos que se libran de las influencias de esas ideas son los nacionalistas, que por otra parte ven como sus formaciones políticas encuentran más resistencias que nunca no ya para tratar de imponer sus idearios estratégicos, incluso para defenderse de esa ola ideológica anti autonómica. Puede que también eso sea el pago por su escasa afinidad por el sistema. Es difícil, por lo menos desde el plano del discurso, sentirse agraviado por la pérdida de algo que no has valorado suficientemente.

Por eso decía al principio que las mismas razones que alentaron la creación y desarrollo del Estado de las Autonomías: la coincidencia entre los ánimos autodeterministas y el principio de la descentralización hoy operen en sentido contrario.

Me explico. La globalización opera a favor de los bloques, a favor de la convergencia de intereses entre distintas potencias. La globalización debilita los poderes de los estados pequeños, de las comunidades. Obliga a adoptar cambios dramáticos a favor de la consolidación de poderes mas centralizados. O cuando menos a la consecución de pactos globales de forzoso cumplimiento.

EUROPA, CRISIS GLOBAL Y CAMBIO INSTITUCIONAL

Pongamos por caso el conocido como Proceso de Lisboa, el marco político institucional que da sentido a la Europa actual más allá de lo económico monetario. Los países europeos deciden que la mejor forma de proteger sus intereses comunes es la de “hacer de Europa una economía y una sociedad basada en el conocimiento y más competitiva”. Para lograrlo se obligan a adoptar posiciones comunes en tres áreas fundamentales: la calidad de la regulación político-administrativa, la promoción de las nuevas tecnologías y la mejora de la confianza ciudadana en el sector público. Dos de ellas tienen directamente que ver con el peso, las capacidades y la coordinación de las administraciones públicas. Y en el caso de la promoción de las TIC a nadie se le escapa que también las administraciones públicas, como usuarias y promotoras de las mismas, tienen un peso decisivo.

Si los estados están obligados a mantener los mismos esquemas de comportamiento mucho mas obligados estarán las instituciones autonómicas en el interior de cada Estado. Sobre la regulación: reconozcamos que venimos de un proceso distinto, que estamos con el pie cambiado y que cada comunidad autonómica ha preferido encontrar el modelo de regulación más apropiado a sus intereses locales. Sobre las TIC: aunque parece difícil confrontar en esta materia es muy conocido que en España se han ido conformando modelos de gestión de las TIC distintos en cada autonomía. Gastando todos en aplicaciones diferentes, en distintas plataformas, en vez de colaborar para una gestión común. Es curioso que por ejemplo tengamos acceso los europeos a una tarjera sanitaria común y que todavía no hayamos conseguido tener una tarjeta común o compatible en la misma España. Pero sobre todo en materia de coordinación de las administraciones públicas digamos que en España no se han hecho bien los deberes. Las instituciones tipo Consejos Interterritoriales apenas tienen consolidado un mínimo recorrido competencial común. Ni siquiera sirven como plataformas de benchmarking y de intercambio de “buenas prácticas”. O para qué hablar de la reforma de instituciones como el Senado.

Se podría añadir al dibujo el necesario ajuste presupuestario que las administraciones van a sufrir como consecuencia de nuestra crisis económica. Menos recursos y mas orientados a satisfacer necesidades externan van a contraer las posibilidades de seguir alentando el crecimiento de los sectores y de las administraciones públicas. Y por último cabe la pena destacar otro fenómeno de nuestro sistema administrativo. El referido a las administraciones locales. Parientes pobres donde los haya y con una precariedad y falta de relieve institucional que da pavor.

Ante ese panorama los retos del Estado Autonómico español son desproporcionados. Desproporcionados por el clima político que vivimos. Por el desencanto público. Por el clima de deslegitimación del marco autonómico. Por la desvinculación de las fuerzas nacionalistas. Por el empleo por parte del PP de las bajas pasiones antinacionalistas que todavía forman parte del acervo psico-político heredado del franquismo.

No quiero ponerme “interesante”. Pero es de fácil pronóstico calcular que las cosas no van a ir por buen camino. Que uno de los éxitos clamorosos de la reciente democracia española como es el Estado de las Autonomías corre riesgos de ser neutralizado y devuelto a los corrales de la historia. Y que además eso sucederá ante el aplauso con las orejas de millones de nuestros conciudadanos.

He hecho una pequeña encuesta en mi entorno y salvo dos personas la gran mayoría de mis amigos se declaran o bien “hartos de las autonomías y del cachondeo autonómico” o “hartos de la imposición de un modelo autonómico de bajo perfil”. Los unos partidarios de acogotar el sistema cuando no de cargárselo directamente para volver al estado central. Los otros de superarlo por la vía de la independencia o cuando menos de encontrar una especie de acomodo confederal. Los partidarios de la España Federal mientras tanto de retirada.

Así son las cosas en el mes de mayo de 2009. Si a usted se le ocurre alguna idea para mejorar las cosas le agradecería que las escribiese en los comentarios. Si usted pertenece a los grupos de detractores del Estado de las Autonomías absténgase. Ya tiene muchos sitios donde depositar sus invectivas.